发布时间：2024-11-22 19:27:36 来源: sp20241122
长江水生态大考
中国新闻周刊记者 张馨予
发于2023.12.18总第1121期《中国新闻周刊》杂志
11月27日，中共中央政治局召开会议，《关于进一步推动长江经济带高质量发展若干政策措施的意见》在这次会议上得到审议。会议指出，推动长江经济带高质量发展，根本上依赖于长江流域高质量的生态环境。
早前，10月12日，中共中央总书记习近平在江西南昌考察期间，主持召开进一步推动长江经济带高质量发展座谈会并发表重要讲话。他说，“要完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持共抓大保护、不搞大开发，坚持生态优先、绿色发展，以科技创新为引领，统筹推进生态环境保护和经济社会发展，加强政策协同和工作协同，谋长远之势、行长久之策、建久安之基，进一步推动长江经济带高质量发展，更好支撑和服务中国式现代化。”
党的十八大以来，习近平总书记四次主持召开座谈会，为推动长江经济带高质量发展掌舵领航、谋篇布局。
自2016年1月推动长江经济带发展座谈会首次召开以来，随着“长江大保护”已成共识，长江也在历经蜕变。
2018年12月，生态环境部、国家发展改革委联合印发《长江保护修复攻坚战行动计划》。2021年1月1日起，长江流域重点水域实行“十年禁渔”。2021年3月1日起，《中华人民共和国长江保护法》正式施行，这是我国第一部流域专门法律，旨在加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展。
2021年6月起，中央统战部和国家发展改革委、生态环境部共同牵头，支持各民主党派中央和无党派人士开展为期5年的长江生态环境保护民主监督。之后，各党派去了不同省调研监督。今年全国“两会”期间，各民主党派中央多件提案聚焦长江生态环境保护。民革中央指出，目前长江经济带生态环境保护中仍然存在一些问题，急需引起高度重视。民进中央也在党派提案中直言，“更重要的是长江破碎化的生境状况尚未改善”。
2022年9月，生态环境部、发展改革委等17个部门和单位联合印发《深入打好长江保护修复攻 坚战行动方案》，明确到2025年年底，长江流域总体水质保持优良，干流水质保持Ⅱ类。
到了2023年，为深入推进长江大保护，一个给长江流域水生态“打分”的考核机制问世了。
治水理念升级
数年前，习近平总书记曾说，“长江病了”，而且病得还不轻。
2018年，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上强调，生态环境形势依然严峻，长江流域生态功能退化依然严重，长江“双肾”洞庭湖、鄱阳湖频频干旱见底，接近30%的重要湖库仍处于富营养化状态，长江生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级。
他指出，沿江产业发展惯性较大，污染物排放基数大，废水、化学需氧量、氨氮排放量分别占全国的43%、37%、43%。长江岸线、港口乱占滥用、占而不用、多占少用、粗放利用的问题仍然突出。流域环境风险隐患突出，长江经济带内30%的环境风险企业位于饮用水源地周边5公里范围内，生产储运区交替分布。干线港口危险化学品年吞吐量达1.7亿吨、超过250种，运输量仍以年均近10%的速度增长。同时，出现了一些新问题，比如固体危废品跨区域违法倾倒呈多发态势，污染产业向中上游转移风险隐患加剧，等等。
近几年，“治病”中的长江出现了初愈的迹象。生态环境部环境规划院副总工程师、环境规划院长江经济带生态环境联合研究中心主任王东指出，过去10年，在党中央坚强领导下，沿江省份大力推进生态环境整治，长江流域生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。
一个可见的变化是，长江流域水环境质量持续改善。监测数据显示，长江流域优Ⅲ水质断面比例已从2015年的81.8%提高到2022年的98.1%，并且2020年以来，长江干流水质连续3年保持Ⅱ类。
但是，初愈的长江流域仍存在一些突出的问题。王东对《中国新闻周刊》指出，部分河湖水生态系统失衡，蓝藻水华频发，生物多样性下降；不少地方还存在汛期污染强度较大、黑臭水体等问题。
中国科学院水生生物研究所研究员王克雄从事长江江豚保护相关研究工作超过三十年，这些年来，他见证了白鱀豚的功能性灭绝，也眼看着长江江豚的数量逐渐减少，“显然，要说长江生态环境已经很好了，长江里的动物是不答应的”。
实际上，在长江流域，不同发展阶段存在不同的水生态问题。
上世纪八九十年代，我国水污染问题严重，因此在“九五”时期，我国治水以污染治理为主，强调工业企业达标排放。“之后，工业企业达标排放已经有了较大改善，我国开始实行污染物总量控制。”王东说，在这一阶段，治水不单单强化企业达标排放，还提出排放水污染物应当符合国家和地方规定的总量控制指标。
而从“十三五”时期开始，我国治水以改善水环境质量为核心，保好水、治差水，经过十年左右的时间，“水环境质量改善的成效很明显”。与此同时，水生态环境保护不平衡、不协调问题仍旧突出，已成为长江经济带高质量发展的突出短板。
在全国水环境质量明显改善的背景下，“让水质变得更好”，显然不应再是治水的唯一方向。
开展长江流域水生态考核
为引导补齐水生态保护短板，在长江流域探索开展水生态考核机制的政策建议应运而生，并得到了中央领导的高度重视。
为了贯彻落实党中央、国务院决策部署，2021年5月，生态环境部水生态环境司牵头组建了工作专班，开展落实长江流域考核指标体系构建和水生态考核机制建立等工作。
2023年6月，生态环境部、国家发展改革委、水利部、农业农村部四部门联合印发了《长江流域水生态考核指标评分细则(试行)》(以下简称《评分细则》)。文件明确，2022～2024年开展长江流域水生态考核试点并确定考核基数，2025年开展第一次考核。
根据《评分细则》，长江流域水生态考核对象为17省(自治区、直辖市)具有重要生态功能或社会关注度高的长江干流、主要支流、重点湖泊和水库等50个水体。长江流域水生态考核指标共有14项，根据综合评价得分，省域水生态综合评价分为优秀、良好和一般3个等级。
某种程度上说，开展长江流域水生态考核是一个必然的趋势。
美国、欧盟几乎都是从这条路走过来的。以欧盟为例，1975年，欧盟颁布《欧洲水法》，开始启动水生态监测的探索。根据水利部中国科学院水工程生态研究所所长、党委书记李德旺等人在《水生态监测国内外发展及在长江流域的应用思考》中的总结，从1970年代到1990年代，欧盟的水生态监测主要关注用水安全、各行业的用水以及各领域的污染排放控制，2000年，欧盟发布了《水框架指令》，要求成员国在15年内使欧盟的所有水体达到良好生态状态，开始以流域为单元进行综合管理。
国家长江生态环境保护修复联合研究中心副主任、中国环境科学研究院首席科学家宋永会指出，欧美等国均构建了以水生生物为核心的水生态监测评估体系，把水生态评估结果作为推动水生态系统改善的重要依据。而在我国，水生态监测评估工作还处在不断完善的阶段。
不过，我国在长江流域开展的水生态考核与欧美国家开展的水生态监测评估存在差异。某种程度上说，考核是一根“指挥棒”。通过考核的形式，可以引导地方以维护水生态系统健康为核心，做更多生态系统保护和修复的工作。
水生态考核为何先从长江开始？王东认为，一是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视长江经济带发展，从长远来看，推动长江经济带高质量发展，根本上依赖于长江流域高质量的生态环境，对长江水生态保护提出了更高要求。二是因为长江在中国的地位极其重要，不仅是母亲河，也对中国式现代化建设起到极为重要的支撑作用。三是长江流域水环境质量较好，率先探索建立水生态考核机制，比其他流域更具基础和可行性。
宋永会认为，《评分细则》的印发，标志着我国长江水生态环境保护由以“污染防治为主”向“水资源、水环境、水生态”协同治理的转变。而《评分细则》作为长江流域水生态考核评分的指导性文件，则是构建了一个以水生态系统健康为核心，以水生境保护、水环境保护、水资源保障为支撑的考核指标体系。
筛选“四两拨千斤”的考核指标
长江流域水生态考核是一项全新的工作。如何从无到有，构建一个水生态考核指标体系，需要开展大量的基础工作。
生态环境部南京环境科学研究所(以下简称“南京所”)生态保护与修复研究中心区域生态评估与修复研究室主任王文林对《中国新闻周刊》回忆，前期主要梳理国内外有关水生态监测、评价和考核工作，结合长江流域实际研究构建长江流域水生态考核指标体系、编制试点工作方案等，“实际上就是要完成水生态考核的顶层设计”。
为此，专班一共收集和调研了英文文献1300余篇，关于长江流域的中文文献534篇，另外还收集了美国、欧盟、英国、日本、澳大利亚、南非等国家各类与水生态评价相关的指南、标准、导则、指令近20份，以及2010年来由生态环境部、水利部、农业农村部等部委发布的20余份文件等。
清华大学水质与水生态研究中心副主任彭剑峰对《中国新闻周刊》说，基于以上这些研究工作，最初筛选出了好几百项指标，随后从中筛选出一个近200项指标的指标集，经几轮筛选，才最终筛出了14项指标。
“考核的指标不宜多，而是应该起到四两拨千斤的作用。”王文林说。
从近200项到14项，考核指标体系的构建经历了科学的论证过程。
2021年和2022年，生态环境部邀请国家发展改革委等相关部门和单位，赴长江源、上中下游和长江口开展实地调研，了解各地水体水生态现状及问题，听取地方政府和相关科研单位对水生态考核指标及考核机制意见建议。
这些实地调研给生态环境部长江流域生态环境监督管理局(以下简称“长江局”)监测科研中心总工程师王英才留下了深刻的印象，让他近距离地感受到了长江的各种问题。“我们都知道长江的上游修建了很多电站，但是没有直观感受。等真的到了现场，发现一条支流可能就修了几十个电站，就像一条流通不畅的血管。”王英才告诉《中国新闻周刊》。
为了筛选出适合长江流域的水生态考核指标，专班前后召开了若干次规模不等的专家咨询会与讨论会，广泛听取不同部门、不同专家学者的意见。
彭剑峰回忆，2021年下半年，生态环境部分别组织了多次大规模咨询会，邀请了相关领域众多权威的专家学者，有的来自生态环境部、水利部、农业农村部等直属单位，也有的来自中科院系统，还有的来自沿江主要管理部门及相关技术优势单位。
作为长期从事长江江豚研究和保护的专家，王克雄受邀参加了2021年6月召开的专家咨询会。会议上，他推荐将长江江豚的数量作为长江流域水生态考核的一个指标。王克雄认为，长江江豚数量是长江生态环境和水生生物多样性的综合表征：首先，长江江豚以鱼为食，如果长江的鱼类资源遭到破坏、小型鱼类资源下降，长江江豚数量就会下降；其次，长江江豚的生存环境对水质的要求很严格，“水质不好，水质有污染，江豚绝对是活不了的”；另外，长江江豚的生存对水域的环境也有要求，如果江岸和水底硬化，小型鱼类不会去，江豚也就不会过去。因此，长江江豚数量的变动能够体现水体的水生态环境等各方面是否得到改善。
王克雄告诉《中国新闻周刊》，这次专家咨询会有各种领域的专家到场，从水质研究到底栖生物研究和鱼类研究，再到鸟类研究和湿地研究等各类领域。会议上，众多专家都分别就考核指标体系谈了自己的想法，“都希望自己研究的对象能够进入考核指标体系，因为这意味着他们工作的研究价值会更高，将来会被学术界甚至整个社会更多地关注”。
在经过调研和听取各方意见之后，专班根据针对性、科学性、引导性、可行性，对考核指标进一步筛选。
四个标准中，彭剑峰介绍，“针对性”是最主要的，因为考核指标体系的构建一定要体现长江流域自身的问题，因此专班对长江流域上、中、下游沿线省份水生态问题进行了全面梳理，明确了不同区域水生态系统退化的原因，并基于此来筛选指标。至于“科学性”，指的是指标在国内外学界和相关工作中要得到广泛认同，有科学依据。
“引导性”同样十分重要。彭剑峰说，考核指标要引导地方政府重视长江流域的一些具体问题，要引导地方政府针对问题高效地开展长江水生态保护和修复工作。对于“可行性”，王文林解释，指的是指标要可监测、可评价、可考核，原本在国内已有较为成熟的监测评价标准或方法，且在以往工作里就得到广泛应用，具有相当好的基础。
最终，考核指标确定为14项，其中，水生态系统健康指标6项，分别为鱼类物种数、大型底栖动物物种数、水华面积比例、浮游动物群落结构、水生植被覆盖度以及重点保护水生生物数量；水生境保护指标4项，分别为自然岸线率、水体连通性、水源涵养区生态系统质量以及水生生物栖息地人类活动影响指数；水环境保护指标3项，分别为综合营养状态、综合污染状况、汛期污染强度；水资源保障指标1项，即生态流量达标率。
值得关注的是，14项指标按照河流、湖泊、水库进行分类评价，不是每个水体都要评价14个指标，其中河流有10个指标，湖泊有11个指标，水库有6个指标。
如何给地方打分？
对于建立一个考核机制，首先是建体系，然后是定方法。换句话说，在确定了考核指标之后，还要考虑怎样对考核对象进行评价和打分，并且要确保考核结果能真正体现各地保护和修复成效。
根据《评分细则》，长江流域水生态考核将综合考虑现状评价得分与变化幅度评价得分两个因素，最终确定省域水生态综合评价得分。其中现状评价采用现状值与期望值比较的方法，进行评价打分。
期望值是从国外水生态评估方法中引申出来的概念，是这次水生态考核的一个创新尝试，它是指水体相关指标曾经达到或者可能达到的较好状态。
期望值如何确定？生态环境部环境规划院正高级工程师孙宏亮告诉《中国新闻周刊》，期望值设置共有三种方式，第一种是根据相关标准、规范确定，第二种是参照有权威记录的历史较好状态值确定，第三种是运用统计学方法，参照现状调查监测结果的较好状态值确定。
孙宏亮说，不同水体期望值的设置考虑到了长江源头区、上游、中游、下游自然地理环境和经济社会发展状况的差异。以“自然岸线率”这个指标为例，自然岸线率指天然未开发岸线或通过生态修复基本达到岸线生态功能的岸线占总岸线长度的比例。整体而言，长江中下游是重要的航运区域，需要一定程度上对自然岸线进行开发利用，所以在设置期望值时要将其纳入考量，实现生态保护和绿色发展的有机协调。
据孙宏亮介绍，在对现状值和期望值进行比较和综合计算后，能够得到水体的现状评价，分值越高代表水体水生态状况越好。
除了期望值，变化幅度也是此次考核中的一个创新尝试，“只要努力了，在原有基础上做了很多工作，水生态状况得到了改善，就能得到认可”。
目前来看，长江流域水生态考核综合了现状评价和变化幅度，一方面鼓励水生态状况较好的地区加强保护，保持良好的水生态健康水平；另一方面引导水生态状况较差的地区加大修复力度，提升水生生物多样性水平，让地方在生态保护方面作出的努力看得见、摸得着。
在水生态综合评价当中，权重是一个重要参数。具体来看，权重分为两种，一是评价单个水体水生态现状时所用到的指标权重，二是评价省域水生态现状时用到的水体权重。
孙宏亮介绍，权重的设置遵循问题导向、目标导向和结果导向，对于问题突出和可改善度高的指标，赋予较高的权重，“例如水华严重的湖泊，‘水华面积比例’这个指标在评价时占到了较高的比例，引导地方加强对水华的治理”。
正在发生的改变
长江流域水生态考核试点工作于2022~2024年开展，截至目前，确实有一些改变发生了。
以前提到流域保护和管理时，人们会使用“九龙治水”的说法。彭剑峰认为，“十三五”以来，“九龙治水”的情况在体制和机制上予以解决。现在探索长江流域水生态考核机制，更有利于各管理部门形成合力，集中力量完成长江大保护的任务。《评分细则》由生态环境部、国家发展改革委、水利部、农业农村部四部门联合印发，充分体现了各部门分工协作，发挥各自优势，共同推进水生态考核机制建设。
《评分细则》印发后，沿江各省市从思想和行动上都切实迅速行动起来，更加重视水生态了，加快推进水生态环境保护由污染防治为主向水资源、水环境、水生态系统治理、统筹推进转变，着力提升长江流域水生态系统的多样性、稳定性、持续性。各地相继部署水生态调查评估相关工作，积极推进省内水生态能力建设。有些省份已经安排了专项资金，对省内重要水体开展水生态摸底调查；有些省份构建水生态监测网络，推动建立“一地一策”“一河一档”精细化管理模式；有些省份加强监测技术培训，重视水生态相关技术人才储备和培养。
下一步，生态环境部将会同有关部门，积极稳妥开展长江流域水生态考核试点，推动建立长江流域水生态考核机制，引导地方履行水生态保护责任，推动长江流域水生态环境持续改善。
在长江流域水生态考核的要求下，未来，地方还会产生怎样的改变？
理想状况下，王克雄认为，由于要考核，地方会追求更长远的利益，“过去那种恨不得沿岸都建设码头的现象或许就可以避免了”，因为这类行为直接影响到考核的评分。另外，地方在长江水生态环境保护方面的投入也会增多，至少政策上会有所倾斜，也可能会更多地和科研机构和技术机构开展合作，推进长江流域水生态环境的改善，“因为既然形成了考核，就要看地方政府在这一任期内对长江流域水生态环境的改善到底有没有起到作用”。
王克雄希望看到的另一个改变是，长江沿线省市可能将与相邻的省市进行更密切的沟通和合作。王克雄说，过去，某一个省市在长江上建闸或者设置排污口，相邻省市可能不太在意，也管不到，但在有了考核机制后，地方的态度会发生转变，因为上游的工程可能也会影响下游考核的评分，所以相关省市都会联合起来，让长江水生态处于更好的状态，“一旦所有的省市都联合起来，整个长江上中下游会自然而然形成一种链状的结构，互相监督、互相支持”。
《中国新闻周刊》2023年第47期
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