科学有序推进广州城中村改造

　　2023年7月26日，广东省委常委会召开会议上强调指出：要“加快推进基础设施、现代产业、城中村改造等领域重大项目建设”。2023年初以来，广州即加大力度推进城中村改造，坚持“拆、治、兴”并举，推进127个城中村改造项目，力争完成2000亿元城市更新固定资产投资目标。当前，广州市城中村在占地面积大、居住人口多、在驻小微企业数量众多等情况下，经济、社会和公共服务等效益产出偏低，突出表现为：产业低端化、公建配套不足、环境拥挤脏乱差和安全隐患较为突出、社会治理水平粗放滞后等等，与广州实现高质量发展的要求和群众的期待存在着一定的差距。在广州这一超大城市科学有序推进城中村改造，有利于改善城市空间结构、优化产业布局、改善民生和扩大内需，从而从根本上消除城市建设发展和治理中的短板，助力广州实现高质量发展目标。

　　广州未来要实现高质量发展目标，城中村改造作为重大举措，具有决定性的意义。第一，现阶段广州城中村处于“自发生长”的状态，与广州超大城市发展战略要求不相符合，在城中村实施更新改造，推进实现系统更新，是广州落实城市建设发展战略的必要组成；第二，广州城中村历史欠账多，建设无序、问题复杂，借由更新改造协同解决广州城中村存在的各类问题，是广州提升城市能级和品质的必经路径；第三，从“三生(生产、生活和生态)”视角来看，广州城中村事实上承担着城市生产、生活、环境保护和文化传承、安全保障等功能，通过更新改造，有助于实现提高生活品质、提升产业结构、传承历史文脉和落实生态保护等多元目标。

　　对广州这一国际化大都市而言，“城中村改造”是一块十分难啃的骨头，它意味着要对城市进行局部、有针对性的空间优化再生产，进而推动实现城市的深层次转型和高质量发展。城中村改造作为城市更新行动中的重要议题，面临很多的治理难题，包括：城中村改造的发展动力不足；城中村改造中现有利益关系难以重塑；城中村改造面临空间资源再配置公平和效率平衡难题等。从规则治理视角出发，研究城市更新制度规则重构及优化问题，有利于解决在城市有限的存量空间中，科学有序推进城市更新，以取得“补历史短板”和“谋未来发展”的双向突破。

　　第一，完善“核心文件+配套政策+微观制度”制度建设。广州在城中村改造进程中，所涉及的“核心文件”主要指全面推进城中村改造的法规规章和规范性文件，据悉，《广州市城中村改造条例(意见稿)》拟于近期进行第三次审议并交付表决；“配套政策”关联到土地规划、城市住建、财税金融和用地政策、技术配套标准、税收导则等；“微观制度”主要指激发城中村基层多方活力的相关规则。要以制度解决发展动力、利益重塑和优化城市空间再生产问题。因城中村情况各异，更新改造须更多地考虑不同城中村的阶段特征、多方需求，在不与国家、省、市政策制度相冲突的情况下，鼓励城中村基层因地制宜重构与优化更新改造规则，在打破旧有利益格局的基础上，重塑优化各方利益关系并提高其经济社会效用。

　　第二，充分发挥产权主体、统筹主体和实施主体等的积极作用。城中村改造牵涉环节众多，更新改造行为是一项涉及社会的整体事项。广州城中村更新改造既需要由市级主要领导或分管领导的“高位引领”，也需要市一级职能部门以及区一级政府部门“各司其职”，其中职能部门负责推进各自分管环节中更新事项，区一级政府部门作为责任主体，基层一级政府发挥其协调沟通的功能作用。城中村更新改造的制度设计中，应将产权主体、统筹主体和实施主体等各方社会主体都考虑在内，充分发挥各方的积极作用，一方面加强“自上而下”的规则设计主导更新进程，另一方面通过来自基层的“自下而上”的更新政策影响规则创新。

　　第三，着眼于“全运行体系”优化城中村更新改造效果。城中村更新改造涉及要素众多，包括更新的对象、内容、方式方法、资金筹措与运营、利益分配等等。在目前阶段，制度建设与治理要特别关注以下几个方面：一是在更新改造全过程引入“供需匹配”思维。为了更加精准地激发改造区域的商业活力和多元主体的全程参与意愿，从经济、社会和文化多个方面有效回应人本需求，在改造前期就要将“供需匹配”引入规则制度建设之中，尤其要注重以需求引导供给，创设和谐良好的更新改造制度基础。二是从规则制度层面加强空间统筹力度，以更为宽广的视野深入推进城市更新行动。城中村改造应突破旧有单体项目建设的局限，从统筹片区空间出发，延展更新改造“以物论物”“以旧论旧”的思维，从根本上优化空间再生产。例如，城中村改造中重视老年人群体的权益保护，修建具有过渡性质的养老设施，为老年群体提供创造“福利”，即为典型的空间统筹思路；三是以规则制度创新撬动更新改造的各类资金主体，为城中村改造注入资金动力。如推出“国企做地”创新模式，配合激发多元资金主体积极性，以及成本管理和运营增益制度化设计，以求突破资金投入瓶颈。

　　综上所述，科学有序推进广州城中村更新改造，要特别重视强化规则治理，一是开发和增强更新改造的动力源，以推动解决城中村改造“动力匮乏”问题；二是为各类主体创造更多“空间增值”；三是进行合理的“利益分配”，使得参与城中村改造各方的利益冲突得到调和；四是降低更新改造进程中的交易成本，加快和优化城中村改造进程。

　　(作者姚迈新是中共广州市委党校文献信息中心副教授)

　　本文为“广东省社科规划2022年度学科共建项目《基于治理理论视角下的城市更新行动策略研究》”(GD22XGL66)及“2022年广东省党校(行政学院)系统哲学社会科学规划课题《治理理论视角下的城市更新路径研究——以广州为例》”(2022GDDXXT005)的阶段性成果

　　(广州日报) 【编辑:李润泽】