广州：老旧危房的命运之变

　　《中国新闻周刊》记者：周群峰

　　发于2024.5.27总第1141期《中国新闻周刊》杂志

　　5月中旬，73岁的徐耀通站在广州市花都区集群街2号楼旧址前，满是期待，他感慨离自己的“新房梦”又近了一些。

　　一个多月前，这里还遍布裸露的红砖、石块，细细的生锈钢筋堆积成丘，一片杂乱。而现在，拆除现场已清理完毕，前期地勘工作也已结束，建设方案公示完成后，即将进入地基开挖阶段。

　　这栋建于1976年、曾被鉴定为D级危房的楼房，是近段时间广州所有老旧小区里最受关注的房子。

　　与公众通常理解的“政府出钱拆迁，业主喜获拆迁补偿款”的模式不同，这栋楼房全体业主自己当甲方，自筹资金大约800万元，准备在原址重建一栋新楼。户数与之前相同，楼层、房号和套内面积也不发生变化。

　　按照工程进度，今年年底，该项目全部完工，且给每家都配备了简装修，明年春节前即可入住。

　　关于旧楼的槽，吐都吐不完。“房子渗水问题非常严重，楼上拖地时，我们楼下就会‘下雨’。厨房和卫生间也经常堵。”业主徐耀通说，他对新房充满期待，经常来看施工进展。

　　不过，在原拆原建模式提出的最初，这栋楼的一些业主是不理解的。有的人在等待拆迁，如果房子原拆原建了，不仅拆迁款没了，还得往外掏一笔钱，他们不太愿意。政府相关部门对这套房子的预期也不是“原拆原建”，最初，这只是一个微改造项目。

　　那么，集群街2号楼是如何走向原拆原建的，居民们为何能达成一致自掏腰包，政府又在其中扮演了怎样的角色？

　　“这栋楼房微改造有什么意义？”

　　和大多数被改造的老旧小区一样，集群街2号楼地理位置优越。它身处花都老城区新华街丰盛社区，是原花县(现花都区)环卫所宿舍楼，距广州北站仅有500余米。附近有地铁口，也有区人民医院，出行、居住都很方便。

　　但是城市在发展，房子也在老去，使用了将近50年，这栋房子出现了砖体裸露、三线混乱、消防设施不完善等问题。有业主说，建房时，这栋楼的墙体没有用水泥，里面的红砖早已发霉，想打孔装空调或者照明灯都无法操作，一旦钻墙，周围的砖都会碎掉。有住户尝试对墙面装修粉刷，过几个月就会因受潮发霉发黑。

　　业主钟彩兰在20世纪80年代买下了这栋楼一套47平方米的二手房，住了20多年后，因为经常漏水等，就搬去了儿子家。2006年，她尝试将房子出租，一个月租金300元。但只租了一个月，租客就因为下水道经常堵塞退租了。徐耀通也是在同一时期买下了这栋楼里一套40多平方米的房子。后来，因为担心房屋安全问题，他就搬离了。房子租不出去，只好闲置。

　　闲置是这栋楼多数房屋的现状。花都区新华街街道办工作人员曾对该栋楼整体产权情况、居民意愿进行针对性摸底，他们发现这栋楼房占地342.4平方米、建筑面积1726.64平方米，是5层混合结构，共有25户，其中公房15套，私人产权10套(含9套住宅和首层商铺同属1个产权)。业主多为退休老人。拆除前，9户个人业主的房子只有2户有人居住，15户公房对外出租了9户，其余都是空房。

　　2023年，这栋高龄危房的命运迎来改变。

　　这年9月28日，总投资约5.94亿元的广州北站东侧老旧小区项目正式启动，集群街2号楼就位于该片区。

　　微改造，是指对房屋维持现有建筑格局基本不变的前提下，通过局部拆建、保留修缮以及整治改善等办法实施的更新方式。但这种改造也被认为是一种“穿衣戴帽”式的改变，主要是对楼房外立面等做出改变，室内户型结构等不变。

　　听说政府出资要对这栋楼“微改造”后，徐耀通跑到丰盛社区居委会直言：“对这样的危房微改造有什么意义？再说，这栋危房这么脆弱，假如在微改造期间出了事故，由谁来负责？”

　　徐耀通还说：“如果政府同意，我们更希望原拆原建。”钟彩兰也响应了徐耀通的主张。

　　然而，他很快意识到，没有政府主导，业主自己原拆原建太难了。“得说服其他业主同意，我们还得跑住建、规划等多个部门，每个部门都有严格的审批手续。没几天我们就‘投降了’，靠业主主导原拆原建，此路不通。”徐耀通告诉《中国新闻周刊》。

　　另一边，社区和街道办负责人了解到这栋楼业主主动提出原拆原建的诉求后，都非常重视。新华街党工委委员毕国斌告诉《中国新闻周刊》，2月23日， 广州市花都建筑设计院有限公司做出的《危险房屋鉴定报告》显示，集群街2号楼，属于D级危房(指承重结构已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房)。因为存在安全隐患，已经失去了微改造的意义。

　　他们就把居民愿意付钱原拆原建的想法、房屋检测结果报给了花都区住建局和广州市规划和自然资源局花都区分局。最终，区住建局同意了原拆原建的想法，并得到了区委、区政府领导的认可。

　　微改造转变成原拆原建，广州此前并没有类似先例。为此，2023年11月，花都区专门出台了《广州北站东侧老旧小区成片连片微改造项目危旧房屋拆除重建试点方案》(下称《方案》)，明确属于改造范围及对象的危旧房屋，允许权属人(含权属单位)以拆除重建的方式自行改造。

　　花都区住建局有关部门负责人告诉《中国新闻周刊》，像集群街2号楼这样的危楼，存在很大风险，进行加固和微改造都解决不了大问题。一旦出现垮塌等事故，政府也会承受很大的压力。而通过原拆原建，能消除隐患，防患于未然。

　　这笔账该怎么算？

　　老房子要拆还是要改造，政府是有一本账的。

　　如果按照征收拆迁模式对这栋楼进行拆除，政府花在拆除补偿、安置等费用上的资金是千万元。如果对这栋危楼进行微改造(不含加固)，政府花的费用是一百多万元。

　　而在广州尚无先例的原拆原建，这笔账该怎么算？

　　花都区将拆建资金来源确定为业主自掏腰包。之所以做出这个决定，毕国斌说，主要基于两方面考虑：首先，该片区类似的老旧房子数量非常多，且大部分房产都是个人业主拥有的，如果由政府出资对这栋楼进行原拆重建，对其他在附近却没有原拆原建的老旧小区业主来说有失公允；其次，原拆重建需要的资金并非一个小数目，让政府埋单，会增加财政支出压力，一旦开了先河，后续开展类似项目时，政府的财政支出压力会越来越大，难以为继。

　　另外，花都区住建局有关部门负责人告诉《中国新闻周刊》，原拆原建属于排危。按照《广州市房屋使用安全管理规定》等规定，在排危期间，这种房屋的产权人有消除安全隐患的责任，并承担消除安全隐患产生的费用和临时搬离时产生的租金。

　　让业主自掏腰包原拆原建，并自行承担过渡期的租金，上述花都区住建局有关部门负责人说，在做出这一决定时，住建、规自、街道、居委会等相关部门都对该决定的合理性有共识，所以均没有任何意见分歧。

　　对政府来说，原拆原建确实是一件划算的事。相较拆迁、微改造这两种模式，花都区住建局有关部门负责人告诉《中国新闻周刊》，原拆原建模式中，花都区负责对前期的设计、勘查、测量、监理等二类费用补贴50%，花费70余万元。

　　不过，有些居民并不是一开始就接受原拆原建的。“这栋楼这么破旧了，但是位置好，今后政府拆迁时，我们可以赚一笔房屋拆迁补偿款，现在反倒让我们自掏腰包？”在居民大会上，有业主这样问。

　　社区只好一户一户地做居民的思想工作，先后召集业主开了9次居民大会，又上门沟通了48次。丰盛社区居委会主任曾燕娜告诉《中国新闻周刊》，居委会除了讲D级危房的危险、原拆原建的情况，还给他们讲国家政策，“我们告诉他们，政府花钱现在也越来越理性，也要追求性价比，不能打水漂。住建部2021年也发文明确表示，严控大规模拆除。根据政策，今后很长一段时间里，这个片区是不可能大拆大建了”。

　　要居民自掏腰包，价位必须要在他们能承受的范围内。“我们调研过‘拆旧建新’的市场行情，民营企业需要盈利，不可能微利运营。比较之后，我们联系到几家区属国企，最终预估的核算价格约4600元每平方米，这其中不仅包括重建本身的工程费用，还含有设计、监理、测量、人工拆除、建筑垃圾清运、电梯加装和简单装修等众多成本。”花都区住建局相关负责人表示。

　　集群街2号楼首层的16间商铺同属1名业主，这名业主早就对危房的安全隐患感到担忧。他担心，一旦出事故，不但影响商铺效益，他还可能要承担相应责任。所以，他非常支持原拆原建。

　　“他主动提出，拆除前，给所有的商铺免收一个月租赁费，目的是为他们留出充分的清货时间，减轻他们的压力。”曾燕娜说，因总面积大，这名业主预缴资金超过140万元，是所有个人业主中预缴资金最多的一位。

　　与这位有经济实力的业主相比，不少私人产权业主仍然困于资金问题。黄先生从1984年起就居住在这里，后来，一家五口人都蜗居在这个60平方米的两居室里。在前几次的居民大会上，他一直犹豫不决，一方面想改变居住条件，但也为资金发愁。

　　工作人员多次入户走访，他才说出自己的难处。他说，自己家兄弟姐妹三人，他和弟媳一家存在家庭财产纠纷的矛盾，资金还缺一部分。另外，听说了4000多元每平方米的原拆原建费用，他也担心自己没办法一下子拿出30万元来。

　　居委会告诉他，花都区为原拆原建推出了相应的扶持政策：对于一些资金比较紧张的家庭，政府方面联系银行等金融机构进行低息贷款。有了托底政策，黄先生的态度慢慢变了，愿意自己掏钱来做原拆原建了。

　　不过，也有业主是坚决不同意原拆原建的。73岁的文女士是花都区环卫所的退休职工，在这栋楼房居住了40多年，平时老两口和已经成年的孙子一起住在50多平方米房子里。

　　从一开始，文女士就一口咬定，这个房子还能继续住人，不需要原拆原建。居委会多次上门沟通，她才开口说了顾虑。

　　文女士的儿子儿媳早已离婚，儿子长期不在自己身边，儿媳已组建了新家庭。孙子由老两口抚养，丈夫又需要长期服药，每个月都等着用钱。家里只有7万元积蓄，距离20多万元的预缴资金，有挺大的资金缺口。

　　“我们了解她的家庭情况后，联系到了老人的前儿媳，跟她讲了居住条件改善后，有利于其子的生活，最后说服她同意出一部分钱。另外，文女士提出要把房子过户给孙子，我们还协调金融机构为其提供了绿色贷款。”曾燕娜说。

　　各个业主的自身情况和诉求有差异，前期沟通是最费时间的。家家有本难念的经，谁都不愿说“家丑”，只能一趟趟沟通，慢慢取得他们的信任。“只有他们敞开心扉后，我们才知道怎么有针对性地帮扶。”曾燕娜说。

　　最终，该栋危房的业主全部同意原拆原建。值得注意的是，目前，并没有专门的法律法规提到危房原拆原建时，业主的同意率达到多少才可以实施。只有在《民法典》第278条有过类似的表述：改建、重建建筑物及其附属设施，应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。

　　花都区住建局有关部门负责人告诉《中国新闻周刊》，为了避免今后产生法律纠纷，他们提出，业主全部同意后才可原拆原建。这栋楼的业主比较少，所以也相对容易做到100%的同意率。

　　“不加盖楼层，也不增加户数”

　　为了集群街2号可以顺利原拆原建，区里的相关部门走访了南京、杭州等城市，吸取他们的经验。

　　花都区住建局有关部门负责人说，有的城市原拆原建的案例历时长达10年，一个重要原因就是，前期组织、策划、设计工作十分繁琐，若只由业主组织，缺少政府引导，效果不是很好。“因此我们吸取这些教训，在前期策划阶段由街道、居委会及相关部门牵头，收集不同业主的诉求，加强政府引导，同时引导业主委托国企参与前期的组织策划、设计、建设和后期的物业管理。”

　　“国企介入，并不是为了让其兜底，资金还是由业主自掏腰包。国企注重发挥技术优势等，根据居民意见做好方案设计与经济测算，补上了业主在这方面的短板。”上述负责人告诉《中国新闻周刊》。

　　2023年11月16日，集群街2号楼所在社区居委会与业主代表、业主企业(即15间公房的业主“广州花都城投西城经济开发有限公司”，是花都城投集团子公司，以下简称“西城公司”)代表，分别开设共管账户管理拆建资金。在政府引导下，全体业主共同委托了西城公司作为项目改造主体，拆建投资估算795万元，目前已基本完成业主改造资金预缴纳工作。

　　为了让广东省建筑设计研究院有限公司参与到该项目中，2023年，花都区住建局局长亲自出面，联系该公司总经济师兼创作院院长。该司受邀后，全程参与了集群街2号的新房设计工作。

　　广东省建筑设计研究院有限公司城市建筑工作室主任黄俊华告诉《中国新闻周刊》，在设计期间，花都区住建局非常关心相关方案。有时晚上11点左右，花都区住建局局长还给他发微信，提出一些新的思路和建议。

　　显然，虽然项目资金主要由居民自掏腰包，但政府在各个步骤都不缺位，注重对业主的引导，是该项目的一个显著特征。

　　在项目正式施工前，关于有没有必要为了利润加盖楼层，也有过讨论。西城公司经理危德永告诉《中国新闻周刊》，作为项目改造主体，该公司充分做了成本管控、安全生产、工程进度等方面的把控。建设前，他们确实探讨过加盖几层的方案。如果楼层加高，提高容积率，从经济效益上来看一定是有利的，但如果与周边交通、医院、学校等不匹配的话，会带来交通拥堵、上学难、看病难等问题，对其他居民也不公平。

　　花都区住建局与区规划和自然资源局在讨论研究时，也发现有些城市在老城区原拆原建时增加容积率的做法，恐怕不具有持续性。而且集群街2号原拆原建的主要目的是消除危房，在政策不是很明确的情况下，他们还是决定采用“原拆原建，增加公共服务”的原则，既不加盖楼层，也不增加户数。

　　不过，具体到各家的房屋，户型面积仍然有所调整。黄俊华说，他们入户时发现，这栋楼过去的户型极不合理，卫生间只有1平方米左右，相当于绿皮火车车厢里的卫生间面积，厨房也多在2~3平方米，且必须通过厨房才能进入卫生间，导致厨房串味问题严重。

　　通过设计，新的户型都有了独立卫生间，主卧室和客厅都朝南，提高了采光效果。国家规定，厨房不能低于4平方米，卫生间不能低于3平方米。优化设计后，也都达到了这两项标准。

　　另外，电梯也安排上了。黄俊华说，根据国家规定，4层及4层以上新建住宅建筑应设电梯，12层及12层以上需要安装担架电梯。“在设计时，我们考虑到这栋楼的住户以老年人居多，安装的两部电梯都满足担架电梯要求，确保住户尤其是老年人面临紧急医疗事件时，可以及时救治。”

　　新增了电梯，平衡和博弈也来了。黄俊华说，一般来说，电梯通常安置在朝阴的北面，主卧和客厅通常位于朝阳的南面，这样有利于减少电梯使用中产生的噪声影响居民休息。但一楼商铺的业主提出，电梯安置在北面会占用其一部分商铺面积，影响商业价值。最后，各方经过协商，电梯被安置在了南面。

　　不过，公平公正仍然是这栋楼原拆原建的核心诉求。曾燕娜说，房子建成后，业主还是原来的房号和楼层，区别于其他形式的拆迁，不会进行摇号选房的步骤。

　　和其他一线城市原拆原建还有所区别的是，集群街2号楼的业主从搬离到重新入住这段时间，需要自己解决住房问题，政府和国企也不进行兜底。他们可以自费租房，或者想办法投靠亲友居住。但对于一些符合条件的困难群众，政府可以帮忙联系廉价的公租房进行过渡。

　　3月18日，这栋“病入膏肓”的危房开始围蔽拆除，正式进入施工阶段。多位花都区官方人士称，拆除前，集群街2号楼市场均价大约每平方米5000元。重建后，房价保守预计每平方米可达12000元~15000元。

　　另外，值得注意的是，位于集群街2号楼附近的集群街1号楼有五层楼高，房龄也相似，被鉴定为C级危房，建筑面积大约1670平方米，业主单位是花都区住建局。在集群街2号楼原拆原建的同时，1号楼也纳入了统筹考虑的范围，进行了拆除。不过，这里将成为原拆原建的公共服务配套，之后将在原址建成一个党群驿站，附近居民到时可以来此休闲娱乐，参加相关活动。

　　广东城规院住房政策中心主任李宇嘉接受媒体采访时表示，过去，在老旧小区改造和危房改造模式上，要么是政府完全主导，要么是开发商主导，市场埋单。此次集群街2号楼的改造项目，则是居民自我驱动改造为主，政府政策激励以及国企提供服务为辅。这意味着在探索老旧小区改造，特别是危房改造新模式上，广州改变了过去单一主体的模式。黄俊华也认为，广州这一模式为很多城市解决类似问题提供了借鉴。

　　如何从“要我改”到“我要改”？

　　虽然广州在此次原拆原建中明确提出，既不加盖楼层，也不增加户数，花都区住建部门也提出，要确保居民的套内面积不变。但室内厨卫增加了面积，电梯配备了，消防通道优化了，这栋楼的建筑面积还是比原来多了60多平方米公建配套面积。

　　“原拆原建的首要任务是排危，在重建时优化楼宇的消防通道、增加电梯，同时也不能减少套内面积，保障了业主的利益，所以增加少许公建配套面积于情于理也都说得通。”花都区住建局总工程师卢祥铅告诉《中国新闻周刊》。

　　事实上，从法律法规方面来看，危房重建时是不得增加建筑面积的。

　　比如2019年修订的《广州市城乡规划技术规定》明确：经鉴定为局部或者整幢危房的房屋，可以在不增加原有合法产权建筑面积和建筑高度、不扩大基底面积、不改变四至关系和不改变使用性质的前提下进行原址重建或者改建。2023年1月1日起施行的《南京市国土空间规划条例》规定了“‘三原’原则”，即危险房屋翻建应当按照原地址、原面积、原高度的原则，依法办理有关审批手续。

　　“原拆原建后，的确会增加几十平方米面积。但马上修改相关要求也不可能，我们只能先行先试。建成后，大家反响好，居民能得到实惠，以后可以推动制定或调整某些规定。”花都区新华街道一位负责人表示。

　　政策的滞后或者缺位是数位采访对象都提到的困境之一。当前，许多城市都面临老旧危房数量多、拆建棘手问题。在严控大拆大建的背景下，城市大量老旧小区何去何从成为一个无法回避的问题。

　　在广州，听说集群街2号楼要原拆原建，附近很多居民都到居委会或街道办咨询他们的房子是否符合条件。花都区住建局有关部门负责人告诉《中国新闻周刊》，目前广州市住建局正在对集群街2号楼的相关经验进行总结。毕竟这是单栋楼，业主相对较少，原拆原建时进展相对顺利。今后推广到连片片区时，面临的问题也会倍增。

　　该负责人表示，在后续推广方面，广州应该会出台相关文件。5月1日，浙江省《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见(试行)》正式实施，这是全国首个出台的推进老旧小区自主更新的指导意见。

　　指导意见的一大亮点是自愿、自主，住宅小区可成立业主自主更新委员会或授权业主委员会，在广泛征求业主意见基础上自愿提交更新申请。申请经所在地地方政府审核通过后，业主自主更新委员会根据当地政策和条件，组织编制更新方案，包括建设方案、资金筹措、产权处置、项目设计等内容，并由业主共同做出实施决定。

　　浙江省建设厅党组成员、副厅长姚昭晖接受媒体采访时说：“自主更新是新生事物，没有现成答案，需要各地因地制宜进行探索。指导意见出台，本身就是表明了政府部门的一个态度，鼓励和支持老百姓自主更新。”

　　他说，要鼓励各地因地制宜制定符合当地实际的自主更新方案。城镇化进程进入中后期之后，城市建设发展已经逐步进入存量时代。在这样的背景下，今后老旧小区自主更新将会越来越普遍，甚至会成为一种重要模式。接下来，要通过更多试点产生的示范作用，引导民众从“要我改”到“我要改”。

　　自主更新确实越来越成为老旧小区原拆原建的普遍做法。在广州的案例以外，杭州市对浙工新村原拆原建时，资金主要来源也由全体居民自筹。整个小区的更新费用约5.3亿元，其中居民自筹资金大约4.7亿元，其余资金由政府部门本来就要用到老旧小区改造上的旧改、加梯、未来社区改造等专项资金解决，从而达到收支平衡。

　　宜昌市对望洲岗路10号小区进行原拆重建时，预计总投资6384万元，采取的也是“居民出资、政府奖补、企业支持”的原则。

　　但居民出资占比多少、政府如何指导、小区可以走何种改造模式，都还需要各地探索。正如姚昭晖所说，每个小区的改造条件不同，每个地区的房价也不一样，这就决定了不能搞“一刀切”。就比如说容积率，浙江的这份指导意见明确，可以适当提高，但是具体可以提高多少，并没有限定值。这也是为了给各地留下一定的政策弹性空间。

　　原拆原建是这些年的新事物，“政府介入、居民出钱”的模式更是一条新路。花都区住建局相关负责人认为，其实居民自发推动原拆原建很难，所以政府应该从一开始就积极介入和引导，包括在资金核算，引导建设单位、设计单位等多个环节都不缺位。而在资金筹集、临时安置等方面则需要业主多一些主动性，发挥个体作用。

　　李宇嘉则直言，在房地产市场下行、业主老龄化，且收入普遍不高，又众口难调的背景下，推进“政府介入、居民出钱”的原拆原建，还面临很大的阻力。

　　《中国新闻周刊》2024年第19期

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